Japonia,[ ANALIZY ]

Zesłańcy z Niebios – droga kariery urzędniczej w Japonii

JAPAN-OFFICIALSObecnie, istota japońskiej administracji publicznej wynika z generalnego uwarunkowania geopolitycznego tego kraju po przegranej w II wojnie światowej. Od przejęcia władz administracyjnych przez wojska okupacyjne SCAP, głównym celem panowania amerykańskiego stała się modernizacja i demokratyzacja japońskiej służby cywilnej. Odpowiedzialny za administrację publiczną porucznik Milton J. Esman w swych raportach określał administrację japońską jako wyjątkowo archaiczną, wręcz feudalną.[1] Modernizacja japońskiej administracji miała polegać na podporządkowaniu konstytucji z 1947 roku, zmieniając Japonię z monarchii absolutnej w formę republiki-demokratycznej. Aby ten cel osiągnąć Amerykanie postanowili przeprowadzić swoistą lustrację kadry administracyjnej w celu usunięcia lojalnych biurokratów wobec dawnego reżimu, wprowadzeniu centralnej agencji personelu administracyjnego,  ustaw prawa administracyjnego oraz systemu audytu, zmianie systemu egzaminów. Pierwszymi krokami nowej władzy było uproszczenie nazewnictwa urzędów, zmiana ich rang tytularnych na numerację oraz uproszczenie systemu opłat. Lustracja urzędników nie przyniosła większego skutku, gdyż faktyczna redukcja personelu urzędniczego wyniosła około 2 % z ponad czterdziestu dwóch tysięcy urzędników służby cywilnej wyższej kadry.[2] Japoński podział urzędników administracji na oficjeli kanri mianowanych przez cesarza, podlegających prawu publicznemu i nie-oficjeli hikanri czyli zwyczajnych pracowników zatrudnionych na umowę cywilną, podlegających prawu prywatnemu nie zdołano obalić. Zmieniono jedynie ich nazwy. Praktyka traktowania tych dwóch kategorii urzędników jako oddzielnej struktury administracyjnej pozostała. W japońskiej neokonfucjańskiej tradycji  urzędnicy stali ponad traktowanym jako przedmiot opieki ludem – kanson minipi. Wewnątrz własnej organizacji wyżsi urzędnicy kanri byli uprzywilejowanym stanem społecznym. Oficjele kanri, dzielili się na cztery kolejne szczeble hierarchiczne: shinninkan, chokuninkan, sōninkan

i hanninkan. Według art. 10 konstytucji Meiji byli oni uważani za urzędników cesarza –

tennō no kami.  Każdemu w hierarchii urzędniczej przysługiwały specjalne ceremoniały.

Gdy powoływano najwyższego rangą shinninkan, sam cesarz mianował listownie z kontrasygnatą kanclerza urzędnika, w czasie ceremonii wręczenia listu – shinnin shiki. Kolejnego stopniem, mianowano  bez urządzania oficjalnej ceremonii, a następni mianowani byli albo przez kanclerza jak w przypadku sōninkan czy przez kolejnych ministrów jak w przypadku hanninkan.

            Pierwsze trzy kategorie najwyższych urzędników shinninkan, chokuninkan, sōninkan były określane jako katokan.  Stanowili wyróżniony stan względem urzędników hanninkan.

Do najwyższych urzędników wśród katokan zaliczali się ministrowie resortów; do kategorii niższej chokuninkan: vice-ministrowie, starszy szef biura, szef biura, starszy szef sekcji; do sōninkan:

szef sekcji, starszy jimukan (asystent szefa sekcji), zwyczajny jimukan, jimukan – szef urzędu podatkowego, urzędnik urzędu podatkowego, szef placówki policyjnej; do kategorii ostatniej należał szef straży bezpieczeństwa. Zwykli pracownicy hikanri byli zatrudniani w zależności

od potrzeby ministrów oraz możliwości budżetowych. Byli to: koin, yōnin, shokutaku. Klerkowie koin aspirowali do ostatniej pozycji wśród wyższych urzędników-oficjeli; yōnin zajmowali się pracami manualnymi, natomiast shokutaku byli zazwyczaj emerytowanymi urzędnikami pomagającymi radą ministrom czy vice-ministrom.[3] Taki system hierarchii administracyjnej urzędników mianowanych przez cesarza uległ zmianie jedynie w nazewnictwie wyższych

i niższych urzędów. Tytuł wyższego urzędnika kan zmieniono na: jimukan –  urzędnika służby zwykłej i gikan – urzędnika służby technicznej. Podział na urzędników katokan i hanninkan został zniesiony. Stopnie należące do wyższych urzędników katokan czyli shinninkan, chokuninkan, sōninkan przemianowano na kolejne numery: ikkyū (1), nikyū (2), sankyū (3). System wynagrodzenia oparto na ocenie umiejętności i stażu pracy w administracji razem z systemem wyników i nagród.[4] Powołano biuro analiz administracyjnych Gyōsei Chōsabu, które miało przygotować reformę centralnego urzędu d/s personelu administracji publicznej.[5] Pierwszy rząd powojenny socjalistów premiera Katayomy sprzeciwiał się tworzeniu takiego centralnego urzędu obawiając się rekonstrukcji przywilejów quasi-feudalnych. Socjaliści postulowali utworzenie pięcioosobowego komitetu Jinji Linkai, systemu wolnego zatrudnienia oraz otwarcie się na ekspertów pozarządowych. Organizacjami lobbującymi za demokratyzacją służby cywilnej były: Stowarzyszenie Studiów Prawa Publicznego – Kōhō Kenkyukai oraz Komisja Koordynacyjna Związków Zawodowych Służby Publicznej – Zen Kankō, które walczyły o zniesienie tytułów wyższych urzędników kan oraz zaprzestanie dyskryminacji urzędników niższych szczebli.

            Ustanowiono Narodowy Urząd d/s Personelu Administracyjnego – Jinji-in

który przejął funkcję mianowania urzędników od cesarza, kanclerza i poszczególnych ministrów.

W skład urzędu miało wchodzić trzech członków – Jinjikan, wybieranych przez obie izby parlamentu. Wybierani byli na czteroletnią kadencję, którą mogli przedłużać w razie ponownego wyboru do dwunastu lat. Można było odwołać ich przez instytucję impeachmentu. Nie mogli oni pochodzić z jednej partii politycznej, z tego samego kierunku studiów czy tego samego uniwersytetu. Przewodził im prezydent komisji – Sōsai. Jinji-in w tej postaci funkcjonował do 1964 roku, kiedy stworzono Biuro d/s Personelu Jinji-kyoku przy urzędzie premiera.

Biuro nie spowodowało likwidacji urzędu; przejęło jedynie część kompetencji z urzędu Jinji-in

oraz Ministerstwa Finansów.[6]

             W odróżnieniu od krajów europejskich, w Japonii nie jest wymagane wykształcenie wyższe do uczestniczenia w egzaminie kwalifikacyjnym do służby publicznej. Mimo to, większość pracowników administracji jest absolwentami wyższych uczelni, w tym najwięcej jest absolwentów z Uniwersytetu Tokijskiego i Uniwersytetu Kyoto. Jedną z reform ruchu Meiji było powołanie dwóch cesarskich uniwersytetów, których celem było wyedukowanie kadr dla powstających  instytucji nowoczesnego państwa prawa. Uniwersytety, szczególnie Uniwersytet Tokijski, stały się kuźniami kadr dla administracji publicznej, wśród których przeważającą pozycję zajmowali prawnicy. Hōka bannō – stało się powszechnym określeniem oznaczającym omnipotencję studiów legalistycznych wśród urzędników służby publicznej.[7] Współcześnie procent absolwentów prawa zmniejszył się na rzecz absolwentów nauk społecznych i nauk technicznych ale nadal jest przeważającą grupą wśród wyższych urzędników.

            Pierwszym etapem egzaminu dla kandydatów na urzędników służby publicznej jest test wielokrotnego wyboru składający się z dwóch części: testu ze znajomości kultury Kyōyō shiken składający się z szesnastu pytań, na które należy odpowiedzieć w ciągu trzech godzin

oraz testu specjalistycznego Senmon shiken ( szesnaście pytań – wciągu trzech i pół godziny).

Od dziewięćdziesięciu do dziewięćdziesięciu pięciu procent kandydatów w tej fazie egzaminu odpada. Drugi etap polega na napisaniu eseju bądź rozmowy na zadany temat składający się na cześć ogólną i specjalistyczną (ze względu na stanowisko, o które kandydat się ubiega). Występują trzy typy egzaminów specjalistycznych: typ pierwszy składa się z 28 specjalizacji, jak np: prawo, ekonomia, edukacja, socjologia, architektura, rolnictwo inżynieria etc., typ drugi

z 12 specjalizacji, jak: administracja publiczna, bibliotekarstwo, fizyka, inżynieria mechaniczna, leśnictwo etc. i typ trzeci składający się z pytań specjalistycznych ( podobnych jak w typie drugim) i także pytań dotyczących spraw poczty i podatków.[8] Test generalny Sōgō shiken składa się

z dwóch pytań, na które należy odpowiedzieć w dwie i pół godziny. Celem egzaminu jest ocena myślenia kandydata, jego sądów i analizy podanych zagadnień. Egzamin ogólny Jinbutsu shiken

ma przedstawić motywy kandydata do pracy a także jego hobby i zainteresowania. Do ostatniej fazy egzaminów przeważnie dostaje się połowa kandydatów. Na jedno stanowisko pozostaje

około pięciu kandydatów.

            Oprócz systemu egzaminów istnieje druga ścieżka rekrutacji. Kiedy Jinji-in wydaje decyzję, iż na dane stanowisko nie należy przeprowadzać egzaminów a wymagana jest indywidualna ocena kandydata przez urząd. Do wyjątków podlegających takiej indywidualnej ocenie należą: wysocy urzędnicy na poziomie vice-ministrów spełniający wymogi dobrych umiejętności zarządzania, zawody licencjonowane, osoby z przekonującym doświadczeniem

i dorobkiem, np: naukowym.

            Z danych – lipiec 1987 roku – kadra pracowników publicznych kōmuin wynosiła cztery miliony pięćset tysięcy, w tym milion sto siedemdziesiąt trzy tysiące pracowników administracji rządowej i samorządów terytorialnych; służby ogólnej ippan shoku (3/4) i służby specjalnej tokubetsu shoku (1/4), do której  zaliczają się: premier, ministrowie, komisarze służby cywilnej, generalni dyrektorzy, sekretarze biura, członkowie parlamentu, vice-ministrowie, sędziowie

i ich sekretariaty oraz urzędnicy agencji obrony. Służba ogólna dzieli się na siedem kategorii: serwisu administracyjnego pierwszego i drugiego stopnia, specjalnego serwisu administracyjnego (senmon gyosei shoku), służby podatkowej, służby bezpieczeństwa publicznego pierwszego

i drugiego stopnia, służby morskiej pierwszego i drugiego stopnia, służby edukacji pierwszego, drugiego, trzeciego i czwartego stopnia, służby zdrowia pierwszego do czwartego stopnia, służby analitycznej oraz służby projektowej.[9]

              E. Shein charakteryzuje japońską administrację publiczną (a także administracje prywatne w Japonii) jako organizację kładącą nacisk na zatrudnienie obejmujące cały okres aktywności zawodowej pracownika, powolny awans i ocenę pracy obejmującą długie przedziały czasu, w których awans przebiega przez niewyspecjalizowane ścieżki kariery. Organizacja wewnętrzna opiera się na mechanizmach samokontroli oraz grupowym podejmowaniu decyzji, wspólnej odpowiedzialności za wyniki a także dbałości pracodawcy o sprawy pracownika wykraczające poza sferę zawodową (paternalizm).[10] Administracja jest  rodziną, w której poza  merytokratycznym poziomem administratora liczy się także stosunek do przełożonego jak do własnego ojca i jest to równie ważna zależność decydująca o awansie w hierarchii organizacyjnej.[11] Znajomość prawa publicznego oraz posiadanie przez urzędnika twarzy, publicznego wizerunku mentsu, świadczą o właściwym wypełnianiu przez niego roli wymaganej społecznie.[12]

            Tak jak w innych organizmach społecznych, tak i administracja opiera się o system han w postaci tworzenia małych grup (20-30 osób) pracowników z danego rocznika, które podążają wspólnie po szczeblach kariery w administracji. Oznacza to, że członek grupy z wcześniejszego rocznika zawsze będzie wyżej w hierarchii firmy niż człowiek, który dołączył ze swoją grupą później do administracji.[13] System wynagrodzeń także zależy od czasu przynależności

 do administracji, co więcej przez długi dwudziestoletni czas pracy nie zmienia się znacznie i zależy ściśle od zasady senioratu, tzn.. że starsi stażem otrzymują większe wynagrodzenia niż młodsi. Pracownicy w ciągu swej kariery w zależności od swoich umiejętności przydzielani są do odpowiednich prac, lecz nie wpływa to na ich bieżące zyski, a ich praca dziś determinuje przyszłą  ich pozycję w hierarchii administracyjnej. Przez pierwszy rok pracy urzędnik zajmuje się bieżącą pracą urzędu. W drugim roku młody urzędnik oddelegowany jest do biura inspektorów chōsakan do zbierania podatków w samorządach terytorialnych. W trzecim roku przez rok udaje się on na studia w Japonii lub na uniwersytety zagraniczne w celach pogłębienia wiedzy z zakresu administracji.

W czwartym roku, pracuje on w biurze ministra lub pomaga w pracach szefowi podsekcji

w ministerstwie – kakarichō. Pierwszymi latami przełomowymi dla kariery jest piąty i szósty rok, kiedy urzędnik staje się niezależnym ale monitorowanym przez przełożonego, szefem urzędu podatków terenowych – kakarichō. Awans na szefa wydziału – kacho, zmienia uposażenie administratora. Jego obowiązki na tym stanowisku to: prowadzenie negocjacji, formułowanie programów politycznych, współtworzenie ustaw itp.. Tacy urzędnicy awansują na stanowiska

w ambasadach, konsulatach w USA i Europie. Po dziesięciu latach służby mają możliwość awansu na szefa sekcji; ich obowiązkami staje się koordynacja urzędów im podległych, liderowanie podwładnymi, zajmowanie się sprawami personalnymi itp.. Jeżeli nie rezygnują ze służby mają możliwość awansowania do biura zewnętrznego: gaikyoku chōkan – stanowiska wyłączonego

spoza struktury administracji podlegającej ministrowi.  Kolejnym etapem awansu jest wybór

na wysokie stanowisko w administracji o randze ministra. Następuje wtedy kolejna podwyżka uposażenia oraz otwiera się możliwość podjęcia po karierze w administracji, stanowiska w quasi-publicznych przedsiębiorstwach – tokushuhajin.[14]  Ci, którzy zostają szefem w: sekretariacie, sekcji dokumentów, analiz i planowania mają możliwość nominacji na vice-ministra. Osiemdziesiąt dwa procent dotychczasowych vice-ministrów było szefami sekcji, sześćdziesiąt dwa procent sekretarzami sekcji – kanbōchō. Urzędników, którzy decydują się na przejście ze służby publicznej do zarządów korporacji publicznych nazywa się Amakaduri – zesłańcami z Niebios.[15]

            Przedsiębiorstwa, do których ta część urzędników przechodzi, finansowana jest ze specjalnych kont rządowych a ich pracownicy podlegają prawu pracy, według którego mogą  uzgadniać umowy zbiorowe. Generalnie istnieją dwa typy przedsiębiorstw publicznych.

Jedne są tworzone ustawowo, drugie natomiast przez działalność komisji powołanych przez rząd. Podlegają one kontroli rządu oraz otrzymują specjalną pomoc finansową.

            Kolejną kategorią przedsiębiorstw realizującą usługi publiczne są korporacje prywatne mające autoryzację rządu japońskiego  – Ninka-hojin.[16] Są to prywatne inicjatywy przedsiębiorcze podlegające pod konkretnego ministra, których działanie regulują specjalne prawa kodeksu cywilnego.  Są to prywatne przedsiębiorstwa, które realizują pożądane przez rząd funkcje

pro-społeczne, takie jak: ubezpieczenia społeczne, badania naukowe, dostarczanie wody zdatnej

do picia, transport publiczny itp. Podobnie jak korporacje ustanowione na poziomie władzy centralnej, na poziomie regionów przedsiębiorstwa także są finansowane z budżetu państwa przez agencje rządowe.

            Powstanie przedsiębiorstw publicznych rozpoczęło się w czasie Restauracji Meiji, kiedy to państwo zmonopolizowało przemysł tekstylny, stalowy i przemysł stoczniowy.

Po czasie je sprywatyzowano, lecz nadal współpracują z rządem na zasadzie partnerstwa publiczno-prywatnego. Kryzys powojenny spowodował rozrost korporacji zorientowanych na działanie publiczne – kodan. Zajmowały się one realizacją podstawowych potrzeb ludności japońskiej, które po czasie ustabilizowania się sytuacji gospodarczej rozwiązano. W okresie powojennym powstało wiele zorientowanych publicznie monopoli z początku zarządzanych przez rząd. Do największych monopoli zaliczały się: Japońskie Krajowe Koleje, Japońska Korporacja Publiczna Tytoniu i Soli, Nippon Telegraph, Publiczne Przedsiębiorstwo Telefoniczne, Przedsiębiorstwo Wytwarzania Prądu, Japońskie Linie Lotnicze a także Kokusai Denshin Denwa Co. – Międzynarodowa Korporacja Telefoniczna i Telegraficzna. Ich liczba od pierwszych lat powojennych wzrosła od dwudziestu jeden do stu dwóch podmiotów gospodarczych ( pod koniec lat osiemdziesiątych).[17] Zaliczamy do nich:  Kosha,  Kodan,  Jigyodan,  Koko,  Ginko,  Kinko,  Eidan,  Tokushu-gaisha.

            Kosha – korporacje, które w czasie II wojny światowej kierowane i finansowane były przez rząd. Pracownicy w tych koncernach mieli prawo do kolektywnego ustalania wartości wynagrodzenia lecz nie posiadali prawa do strajku. Do tego typu koncernów zaliczamy: Japońskie Krajowe Koleje, Japońską Korporację Publiczną Tytoniu i Soli, Nippon Telegraph. Do korporacji Kodan zaliczamy piętnaście podmiotów, w tym Japońskie Przedsiębiorstwo Publiczne Autostrad oraz Przedsiębiorstwo Rozwoju Mieszkalnictwa i Urbanizacji. Różnią się one od korporacji Kosha, przede wszystkim sposobem finansowania. Bazują  na inwestycjach kapitałowych oraz pożyczkach rządowych ( czy lokalnych samorządów). Zajmują się pracami takimi jak budownictwo autostrad, lotnisk czy dróg leśnych. Jigyodan są mniejszymi korporacjami niż wyżej wymienione. Realizują konkretne programy polityki rządu od programów społecznych, programów restrukturyzujących rolnictwo, małych i średnich przedsiębiorstw do kontaktów z międzynarodowymi partnerami. Są to także korporacje nowych technologii. Do tego typu należy szesnaście korporacji. Największe to: Krajowa Agencja Odkrywania Kosmosu czy Japońska Agencja do Współpracy Międzynarodowej. Finansowane są zarówno z budżetu centralnego jak i władz samorządowych czy prywatnego sektora.

             Koko – to korporacje finansujące w formie pożyczek rożne przedsięwzięcia związane

z rolnictwem, leśnictwem, rybołówstwem, budownictwem czy średnimi i małymi przedsiębiorstwami. Mają one charakter quasi-komercyjny, gdyż pożyczają na procent ustalany poza rynkiem, na zasadzie negocjacji między korporacją a administracją publiczną. Budżet tych firm podlega zatwierdzeniu przez parlament. Środki na działalność pochodzą z kapitału i pożyczek rządowych.

            Ginko to także instytucje finansowe. Zaliczamy do nich Japoński Bank Rozwoju oraz Japoński Bank Importu-Eksportu. Ginko działał na tych samych zasadach co korporacje Koko. Ginko działa w większej niezależności od administracji, gdyż plany przedsiębiorstwa nie podlegają decyzjom ministerstwa.

            Kinko są bankami finansującymi współpracę w dziedzinach dotyczących rolnictwa, leśnictwa i przemysłu. Są niezależne od rządu w ustalaniu ich planów operacyjnych czy tworzenia budżetu, lecz korzystają z pomocy publicznej, kiedy są w trudniejszej sytuacji finansowej. Zaliczamy do nich: Centralny Bank Współpracy dla Rolnictwa i Leśnictwa oraz Centralny Bank Współpracy Komercyjnej i Przemysłowej.

            Do kategorii korporacji Eidan zaliczamy jedynie Teito – system szybkiego transportu miejskiego.

            Tokushu-gaisha, czyli specjalne firmy działają na zasadzie korporacji akcyjnych. Działają one na polach takich jak: międzynarodowy transport lotniczy, wytwarzanie energii elektrycznej, międzynarodowa komunikacja elektroniczna oraz inwestycje w małe i średnie przedsiębiorstwa. Finansowanie mają przeróżne. Przeważająca część działalności podlega regulacjom kodeksu cywilnego.

            Pozostałe mniejsze korporacje publiczne, które nie prowadzą działalności przedsiębiorczo-inwestycyjnej to: Kenkyusho (instytut badawczy), Kumiai, Kyokai (stowarzyszenie), Shinkokai (promujące zaangażowanie społeczne) i Kikin (fundacje).

            Pokazany powyższy schemat kariery urzędniczej w Japonii ukazuje jaką estymą i powagą są traktowani urzędnicy japońscy. W tradycyjnej wertykalnej kulturze Japonii są one faktyczną elitą kraju ponad ciałami przedstawicielskimi czy społeczeństwem obywatelskim, które w najbardziej zokcydetalizownym kraju Azji wschodniej są fasadą podtrzymywaną przez geopolityczną i ekonomiczna zależność od rynków wolnego świata.


[1]     Koh B.C., Japan’s Administrative Elite, Berkeley, University of California Press, Los Angeles 1989, s.38

[2]     Ibid., s.39

[3]     Ibid., s.16-18

[4]     Ibid., s.36

[5]     Ibid., s.41

[6]     Ibid., s.63

[7]     Newell William Henry, Japan in Asia, 1942-1945, Singapore University Press, Singapur 1981, s.47

[8]     Koh B.C., Japan’s Administrative Elite…, cyt. wyd., s.75

[9]     Ibid., s.76

[10]    Więcej w: Schein H. Edgar, Organizational Culture & Leadership, Bass Publishers, San Francisco 1985

[11]    Koh B.C., Japan’s Administrative Elite…, cyt. wyd., s.53

[12]    Lin Chun-Chi, Yamaguschi Susumu, Japanese folk concept of mentsu: An indigenous apporach from psychological perspectives, http://ebooks.iaccp.org/xian/PDFs/6_2Lin.pdf, 08.10.2009

[13]    Tsuru Kotaro, Careers and incentives of Japanese “fast-track” bureaucrats A career-path dependent model perspective, http://www.rieti.go.jp/jp/publications/dp/01e005.pdf, 08.10.2009

[14]    Ibid., s.24

[15]    Więcej w: Colignon A. Richard , Amakaduri: The hidden fabric of Japan’s economy,

       Cornel University Press ,  Ithaca 2003

[16]                Farazmand Ali, Public enterprise management: international case studies, Greenwood Press,

                       Westpoint 1996, s.130

[17]     Public Administration in Japan, pod red. Kioyaki Tsuji, University of Tokyo Press, Tokio 1984, s.119

Udostępnij:
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
Zesłańcy z Niebios – droga kariery urzędniczej w Japonii Reviewed by on 20 stycznia 2010 .

Obecnie, istota japońskiej administracji publicznej wynika z generalnego uwarunkowania geopolitycznego tego kraju po przegranej w II wojnie światowej. Od przejęcia władz administracyjnych przez wojska okupacyjne SCAP, głównym celem panowania amerykańskiego stała się modernizacja i demokratyzacja japońskiej służby cywilnej. Odpowiedzialny za administrację publiczną porucznik Milton J. Esman w swych raportach określał administrację japońską jako wyjątkowo archaiczną,

Udostępnij:
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  

O AUTORZE /

Avatar

KOMENTARZE: 1

  • i am frequently jumping on the internet virtually all of the night as a result I have a tendency to read substantially, which unfortunately isnt generally a beneficial thing as some of the pages I look at are made up of unproductive rubbish copied from similar internet sites a zillion times, however I have to give you credit this webpage is genuinely quite informative and even offers a lot of original substance, therefore thanks for breaking up the trends of exactly replicating other folks’ blogs, see ya!

Pozostaw odpowiedź