Artykuły,Publicystyka

K. Mikulski: Od désintéressement, przez rozwój do kryzysu. Historia europejskiej polityki wobec ASEANu

http://www.freemalaysiatoday.com/category/business/2017/03/10/eu-and-asean-agree-to-put-free-trade-pact-back-on-agenda/

Im mniej planów, tym mniej rozczarowań (przysłowie tajskie) – ostrożne początki dialogu

Dialog między UE i ASEANem został sformalizowany podczas 10. posiedzenia ministrów spraw zagranicznych ASEANu, które miało miejsce 5-8 lipca 1977 roku. Ministrowie wyrazili zgodę na nawiązanie formalnej, trwałej, współpracy z Europejską Wspólnotą Gospodarczą[1]. W jego następstwie, 7 marca 1980 r., EWG i ASEAN podpisały Umowę o Współpracy. Umowa ta była przełomem we wzajemnych relacjach, należy wziąć bowiem pod uwagę fakt, że korzenie ASEANu sięgają 1961 roku, gdy zawiązany został jego poprzednik – Stowarzyszenie Azji Południowo-Wschodniej (ASA). Biorąc pod uwagę fakt, że pierwsza formalizacja miała miejsce dopiero w 1977, to EWG potrzebowało aż 16 lat na dostrzeżenie i uznanie ASEANu za organizację wystarczająco znaczącą, aby nawiązać z nią relacje na poziomie politycznym.

Krótki, składający się z 9 artykułów, tekst Umowy oddaje zasadniczo poziom i charakter zainteresowania EWG ASEANem. Co prawda liczba artykułów nie odbiega od innych ówczesnych umów o współpracy[2], natomiast zwraca uwagę uboga osnowa umowy EWG-ASEAN, która od strony materialnej zawiera jedynie zwyczajowe ustanowienie zasady wzajemnego traktowania narodowego oraz ogólne postanowienia o współpracy handlowej, gospodarczej i rozwojowej. Znacznie bardziej istotny jest fakt, że Umowa skupia się na towarach oraz współpracy, nie zawierając jednocześnie reguł pochodzenia, zasad przeciwdziałania nieuczciwym praktykom handlowym (np. dumpingu), skonkretyzowanych przepisów dot. rolnictwa, czy np. ustanowienia wzajemnych delegacji – reprezentacji stron Umowy. Wszystkie wspomniane instytucje można znaleźć bez problemu chociażby w umowie EWG z Algierią z 1982 r. Stosunek UE do ASEANU przejawia się poprzez jeszcze jedną charakterystyczną rzecz – postanowienia artykułu 3. Umowy z 1980 dotyczą współpracy rozwojowej, ale skonstruowane są jednostronnie – dawcą pomocy jest EWG, a biorcą ASEAN. Oczywiście ówczesne realia polityczne i ekonomiczne uzasadniają tak skonstruowaną umowę, jednak daje tu o sobie znać również asymetryczne samookreślenie się organizacji europejskiej względem swojego partnera. Znajduje to potwierdzenie w literaturze, w której niektórzy autorzy określają EWG oraz jej następczynie jako mentora ASEANu[3]. Początkowe asymetryczne relacje podkreśla obserwacja, że jest bardzo prawdopodobne, że EWG/EW/UE służyły (i służą) jako model integracji bacznie obserwowany przez ASEAN.

Konsekwencje zawarcia Umowy były istotne, jednak po jej podpisaniu zinstytucjonalizowany rozwój dialogu między dwiema organizacjami regionalnymi praktycznie zamarł. W okresie 1980-1994 odbywały się przede wszystkim okresowe spotkania UE-ASEAN i dopiero w 1996 utworzone zostało kolejne forum – Asia-Europe Meeting (ASEM, w formacie UE, ASEAN, Chiny, Japonia, Korea). W 2003 roku, na XIV spotkaniu w Brukseli, przedstawiciele Unii i jej azjatyckiego odpowiednika podpisali Wspólną Deklarację w Sprawie Zwalczania Terroryzmu. Rozwój obydwu organizacji międzynarodowych zwiększył wzajemne zainteresowanie UE i ASEANu.  Przełom jednak nadszedł później, w roku 2007.

 

Wielkie bogactwo przychodzi z nieba, małe z pracy (przysłowie wietnamskie) – budowa nowego partnerstwa między UE a ASEANem

Deklaracja Norymberska (2007) ukazuje już relacje UE i ASEANu, jak również wzajemne postrzeganie się w zupełnie innym od dotychczasowego świetle. Deklaracja zawiera wiele zobowiązań do współpracy, takich jak włączenie azjatyckiego partnera UE w promowanie aksjologicznego systemu, na którym UE jest zbudowana – sprawiedliwości, demokracji, praw człowieka, rządów prawa, etc. – w praktyce wartości umieszczonych w Tytule I dzisiejszego Traktatu o Unii Europejskiej. Dodatkowo Deklaracja zawiera szereg istotnych elementów, jak np.: uznanie dominującej pozycji ASEANu w  regionie[4], jego znaczenia dla lokalnej architektury bezpieczeństwa, czy decyzja o przyszłych negocjacjach mających na celu zawarcie umowy o wolnym handlu. Zauważalne są wzrost rangi ASEANu z perspektywy UE, która zaczyna odchodzić od asymetrycznego traktowania azjatyckiej organizacji. Widoczne jest to już w samej deklaracji (2007) w daleko mniej protekcjonalnym względem tego z umowy (1980) artykule o współpracy rozwojowej. Ten pozytywny trend nie wynika jedynie z treści umów międzynarodowych, ale również sposobu, w jaki dane organizacje programują własne postrzeganie innych podmiotów.

W Wytycznych w Sprawie Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE w Azji Wschodniej (2012; Guidelines on the EU’s Foreign and Security Policy in East Asia), w których UE stawia sobie za cel popieranie dalszej integracji ASEANu, pogłębianie wzajemnych relacji, przystąpienie do Traktatu o Wzajemnych Stosunkach i Współpracy (TAC) oraz wywierania wpływu, a także prowadzenia swojej polityki azjatyckiej poprzez Regionalne Forum ASEANu (ARF). Jednocześnie UE nie traci z oczy Spotkań Azja-Europa (ASEM), ani Szanghajskiej Organizacji Współpracy. W skrócie: ASEAN stał się dla UE atrakcyjny jako partner handlowy, ale przede wszystkim jako dźwignia do realizacji własnej polityki w Azji oraz strategiczny partner w dziedzinie regionalnego bezpieczeństwa. Rok 2012 był de facto początkiem, który doprowadził do przełomu w roku 2015, tj. formalnego uznania geostrategicznego znaczenia azjatyckiej organizacji.

Cechą charakterystyczną Wspólnego Komunikatu do Parlamentu Europejskiego i Rady. UE i ASEAN: Partnerstwo o Strategicznym Celu (2015) jest wezwanie do realizacji skonkretyzowanego planu współpracy, zwiększenia inwestycji infrastrukturalnych, a także postępująca realizacja szybkości wzrostu rynków i demografii Azji Południowo-Wschodniej. Rozpoczyna on bezprecedensowo partnerskie postrzeganie ASEANu jako podmiotu równorzędnego oraz potencjalnego sojusznika w tworzeniu wspólnych regulacji i standardów. UE podejmuje próbę skłonienia ASEANu do współpracy sektorowej, również w dziedzinach tak zaawansowanych jak technologia innowacyjna i komunikacyjna, przemysł obronny, obserwacja Ziemi, a nawet nawigacja satelitarna. Założenia Wspólnego Komunikatu (2015) są w sposób szczególny określone geograficznie względem miejsca inwestycji (np. dofinansowanie biedniejszych państw dolnego Mekongu). Założenia te są częściowo skonkretyzowane temporalnie – wskazują gwałtownie zmieniający się krajobraz gospodarczy jako konieczność sprawnego działania UE oraz bezprecedensowo merytoryczne, wskazując konkretne sektory i obszary, gdzie istnieje potencjał inwestycyjny lub kooperacyjny. Coraz ściślejsze plany UE względem ASEANu stanowią grunt, na którym Unia będzie chciała oprzeć swoją pozycję wyjściową w czasie negocjowania umów handlowych.

 

Ten kto dużo mówi, mało pracuje (przysłowie filipińskie) – ograniczony sukces dialogu

Decyzja powzięta w deklaracji z 2007 r. doprowadziła UE do zawarcia umów o wolnym handlu z częścią państw ASEANu, tj. z Singapurem i Wietnamem oraz negocjacji tychże z Tajlandią, Malezją, Indonezją i Filipinami. Jednocześnie stanowiła ona fundament, na którym nastąpił rozwój wewnętrznej strategii Unii wobec ASEANu. Na 18. Spotkaniu Ministerialnym w Madrycie, w 2010 r., państwa członkowskie UE podjęły decyzję o stworzeniu Planu Działań[5], który w swojej preambule odwołuje się zarówno do decyzji madryckiej, jak i do deklaracji norymberskiej z 2007 r. Dokument ten, czyli Plan Działania na Rzecz Wzmocnienia Pogłębionego Partnerstwa UE-ASEAN, zwany też od stolicy sułtanatu Brunei Planem Bondan Seri Begawan, obejmował swoimi ramami czasowymi lata 2013-2017. Jądrem Planu jest kontynuacja opisywanej wcześniej polityki UE, jednak zawiera on również wiele nowych postanowień dotyczących eksploracji możliwości rozwoju obustronnych stosunków w obszarach ochrony praw obywatelskich, rozwoju współpracy edukacyjnej, implementacji programów handlowych, inwestycyjnych, instrumentów finansowych, wsparcie transformacji ASEANu w kierunku utworzenia jednolitego rynku, wsparcie międzypaństwowej i międzyregionalnej.  W marcu 2017 roku, UE i ASEAN podjęły deyzję o przywróceniu zamrożonych w marcu 2007 r. rozmów o stworzeniu strefy wolnego handlu obejmującej dwa bloki, a zatem strefy międzyregionalnej[6]. Skutkiem przełomowego roku 2015 było wzmożenie współpracy w dziedzinach bezpieczeństwa, aktywności UE w Forum Regionalnym ASEANu oraz powołanie wyposażonego we własny instrument finansowy (E-READI) Dialogu na rzecz Praw Człowieka (EU-ASEAN Policy Dialogue on Human Rights). Ponadto, UE zaczęła wykazywać coraz większe zainteresowanie kwestiami bezpieczeństwa regionalnego (morskiego, cybernetycznego i antyterrorystycznego).

Zastąpienie Planu 2013-2017 przez Plan 2018-2022 otwiera rozdział najnowszych relacji między UE a ASEANem.  Aby ocenić ich stopień zaawansowania, należy rozważyć dwa główne aspekty – ambicje nowego Planu Działań 2018-2022 (zastępującego Plan Działań Bondan Seri Begawan) oraz stan negocjacji międzyregionalnej umowy o wolnym handlu. Wnioski te pozwolą na zaprezentowanie trzech możliwych scenariuszy relacji UE-ASEAN w najbliższej przyszłości. Analiza strategii ustanowionej przez Plan Działań na lata 2018-2022 nie pozostawia wątpliwości, że jest to najmniej przełomowy spośród dokumentów UE dotyczących ASEANu. Zdecydowana większość jego postanowień skupia się na powtarzaniu treści Planu Działań 2013-2018. Bardzo niewiele jest nowych elementów, które pozwalają na wskazanie nowych pulapów rozwoju stosunków między dwiema organizacjami. Przykładami tych zmian są eksploracja możliwości współpracy w dziedzinie rybołówstwa, promowanie praw kobiet, dzieci, osób starszych, niepełnosprawnych i migrujących pracowników, a także zbadanie sposobów mierzenia się z wyzwaniami społecznymi, m.in w ramach programu Copernicus (zajmuje się monitorowaniem zmian w społeczeństwie). Ostatnią zmianą jest podniesienie rangi problemów łączności wewnątrz ASEANu poprzez wydzielenie tej problematyki jako osobnego podtytułu Planu Działań. Wspomniane zmiany, chociaż niepozbawione znaczenia, raczej nie powinny być uznawane za szczególnie istotne dla rozwoju międzyregionalnych relacji. Stanowią raczej konserwację status quo, być może ze względu na fakt, że znaczna część energii, zasobów i uwagi obydwu organizacji jest pochłaniana przez negocjowane umowy bilateralne.

Zgodnie z informacją podaną 3 lutego 2018 przez Voice of Vietnam, umowa o wolnym handlu między UE a ASEAN powinna zostać ratyfikowana do końca 2018 r[7]. Opinię należy uznać za bardzo optymistyczną, szczególnie, że sama UE milczy w sprawie postępów i prospektów jej zawarcia. Europejska Służba Działań Zewnętrznych znacznie chętniej chwali się bilateralnymi umowami zawartymi z Singapurem (2013), Wietnamem (2015) oraz faktem prowadzenia negocjacji z innymi członkami ASEANu. Biorąc pod uwagę milczenie źródeł oficjalnych oraz prasy, należy przychylić się do tezy, że zamiast umowy międzyregionalnej uwaga UE skupiać się będzie na rozwijaniu współpracy bilateralnej między Unią, a poszczególnymi krajami swojego azjatyckiego partnera.

Wnioski, które nasuwają się w odniesieniu do prawdopodobnej przyszłości relacji między UE a ASEANem, można zawrzeć w trzech możliwych scenariuszach. Najbardziej prawdopodobnym rozwojem wydarzeń jest de facto zastąpienie umowy międzyregionalnej zestawem wspomnianych umów bilateralnych. Jest to korzystne dla UE ze względu na jej przewagę negocjacyjną względem znacznie mniejszych rynków i gospodarek poszczególnych państw członkowskich ASEANu. Strategię oddziaływania UE poprzez narzucanie własnych zasad, standardów i zinstytucjonalizowanego kształtu stosunków handlowych i politycznych nazywa się potocznie strategią „Unii – potęgi rynkowej” (market power Europe). Wadą powyższego rozwiązania jest oparcie relacji UE-ASEAN na deklaracjach politycznych, a nie sformalizowanej umowie, ustanawiającej szereg instytucji monitorujących i zabezpieczających, określającej np. procedurę arbitrażu, etc. Jest to rozwiązanie daleko mniej ambitne w porównaniu do scenariusza drugiego.

Drugim scenariuszem jest zawarcie umowy o wolnym handlu. Sukces negocjacji umożliwiłby konsolidację partnerstwa między UE a krajami Azji Południowo-Wschodniej, ułatwienie wzajemnego dostępu do rynków, ustalenie reguł postępowania w obszarach takich jak prawa własności intelektualnej, środki sanitarne i fitosanitarne, współpraca regulacyjna, etc. Jak zostało to wspomniane wcześniej, osiągnięcie tego „kamienia milowego” jest mało prawdopodobne w najbliższym czasie. Trzecim rozwiązaniem, równie prawdopodobnym jak pierwszy scenariusz, jest impas negocjacji UE-ASEAN oraz negocjacji UE-poszczególne kraje Azji Południowo-Wschodniej. Odpowiedzialności za brak postępów negocjacyjnych jest zwykle przypisywana rosnącej asertywności partnerów UE, protekcjonizmowi czy zbyt mało atrakcyjnej stawki negocjacji (win-setu). Trudno stwierdzić, któremu ze scenariuszy odpowiadać będzie przyszły kształt relacji UE-ASEAN, jednak sądzę, że zmienną, która o tym zadecyduje, będzie tempo rozwoju krajów ASEANu. Urzymujący się, gwałtowny rozwój będzie skłaniał kraje Azji ku trzeciemu scenariuszowi, ze względu na degresywny win-set i rosnącą asertywność, utrzymanie przewagi UE skłaniałoby ją do realizacji swojej polityki w drodze umów bilateralnych. Wyłącznie w wypadku utrzymującej się przewagi UE wraz z daleko posuniętą gotowością do kompromisów i ustępstw Unia byłaby w stanie doprowadzić do zinstytucjonalizowania współpracy w drodze zawarcia umowy o wolnym handlu.

 

Kamil Mikulski

 

[1] EWG – organizacja międzynarodowa poprzedzająca historyczną Wspólnotę Europejską i Unię Europejską w dzisiejszym kształcie.

[2] Analogiczna umowa EWG z Algierią z Tunezją (1982) liczy 9 artykułów (jednocześnie warto zauważyć, że umowa z 1980 ma 4 strony, a z 1982 – 41).

[3] Fraser Cameron; “It’s Asia, Stupid”: Time for the EU to Deepen Relations with Asia; 9 listopada 2017

[4] Prawdopodobnie ze względu na fakt, że niektóre organizacje regionalne są finansowo zależne od UE i europejskie wpływy są w nich bardzo silne, np. Unia Afrykańska.

[5] Źródła tzw. miękkiego prawa UE, wydawane przez Radę Unii Europejskiej, które mają na celu harmonizacje działań państw członkowskich na określonym odcinku

[6] eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eu-aean_factsheet_july_2018.pdf

[7] english.vov.vn/politics/aseaneu-fta-expected-to-be-approved-by-yearend-369670.vov

Udostępnij:
  • 8
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
    8
    Udostępnienia
K. Mikulski: Od désintéressement, przez rozwój do kryzysu. Historia europejskiej polityki wobec ASEANu Reviewed by on 25 sierpnia 2018 .

Im mniej planów, tym mniej rozczarowań (przysłowie tajskie) – ostrożne początki dialogu Dialog między UE i ASEANem został sformalizowany podczas 10. posiedzenia ministrów spraw zagranicznych ASEANu, które miało miejsce 5-8 lipca 1977 roku. Ministrowie wyrazili zgodę na nawiązanie formalnej, trwałej, współpracy z Europejską Wspólnotą Gospodarczą[1]. W jego następstwie, 7 marca 1980 r., EWG i ASEAN

Udostępnij:
  • 8
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
    8
    Udostępnienia

O AUTORZE /

Avatar

Pozostaw odpowiedź